제5장 정치 참여와 선거

제2편 민주 정치의 과정과 참여

제5장 정치 참여와 선거

 

Ⅰ. 정치 참여와 민주 정치

 

 

1. 정치 참여의 의의와 중요성

 

   ■ 정치 참여의 의미

· 국가의 정책 결정 과정에 영향을 미치려고 하는 모든 활동을 의미. 개인의 자유로운 선택 의지에 따른 자발적 참여와 형식적·상징적으로 동원된 강제적 참여가 있음.

 

   ■ 정치 참여의 기능

· 국민 개개인이 능동적으로 정치에 참여함으로써 주권의식을 신장하고, 국민 주권을 실현.

· 대표자를 감시하고 통제하는 역할을 하여 부정부패를 예방함.

· 정부가 시행하는 정책에 정당성을 부여하여 정권이 안정적으로 유지되는 데에도 도움을 줌

· 궁극적으로 국민 개개인의 권리와 이익을 증진 시킴.

 

  2. 정치 참여의 방법

 

   ■ 개별적 정치 참여

· 인터넷을 통해 정치적 의사를 표명하는 것, 투표하기, 선거 운동에 참여하거나 혹은 직접 출마하기, 공공기관에 청원서를 제출하는 것, 공직자에게 편지를 보내거나 직접만나기, 정치 토론회에 참여하기 등을 들 수 있음

 

   ■ 집단적 정치 참여

· 정당이나 시민 단체에 가입하여 활동하거나 집회 또는 시위에 참여하는 등 집단적으로 정치적 의사를 표명한다면 보다 강력한 영향력을 행사할 수 있음.

 

   ■ 야간 옥외 집회 금지 사건

· 헌법은 제21조 1항에서 “모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가진다”고 선언하면서, 2항에서는 “언론·출판에 대한 허가나 검열과 집회·결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다.”고 규정하여, 국가가 집회 및 결사에 대해 허가제를 도입할 수 없음을 분명히 하고 있다.

· 한편, 집회 및 시위에 관한 법률(이하 “집시법“이라 함) 제10조는 “누구든지 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니 된다.”고 하여 야간 옥회 집회를 전면적으로 금지하면서, “다만, 집회의 성격상 부득이하여 주최자가 질서유지인을 두고 미리 신고한 경우에는 관할경찰관서장은 질서 유지를 위한 조건을 붙여 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에도 옥외집회를 허용할 수 있다.”고 규정하여. 예외적으로 관할경찰관서장의 허가를 받은 경우에만 허용하도록 하고 있다.

· 위 집시법 제10조가 헌법에 위반되는지 문제가 된 사건(헌재 2009. 9. 24. 2008헌가25)에서, 헌법재판소 재판관 9인은 각기 합헌의견 2인, 헌법불합치 의견 2인, 위헌의견 5인으로 대립하였는데, 합헌의견은 집회의 ‘내용’ 규제를 위한 허가제는 금지되지만 집회의 ‘시간·장소’를 규제하는 것이라면 헌법이 금지하는 허가제에 해당하지 않는 것이라고 보았고, 헌법불합치 의견은 헌법이 금지하는 허가제에 해당하는 것은 아니지만 위 조항으로 인하여 직장인이나 학생 등은 사실상 집회 주최나 참가가 불가능하므로 그들의 기본권인 집회의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다고 보았다. 마지막으로 위헌의견은 헌법이 금지하는 허가에는 집회의 내용에 따른 허가뿐만 아니라 시간과 장소를 기준으로 한 허가도 포함된다고 하면서, 위 법률조항은 그 자체로 헌법이 금지한 집회에 대한 허가를 규정한 것이어서 헌법에 정면으로 위반된다고 하였다.

· 집회의 자유는 정치적 자유권의 하나로 국민주권을 실현하는 중요한 기능을 담당하는 기본권이다. 따라서 집회의 자유를 제한하는 법률은 보다 엄격한 잣대로 위헌 여부를 심사해야한다. 촛불집회와 같은 거리 집회에 참여하는 것은 민주시민의 정치 참여 방법이자 기본권의 행사이므로, 기본권 보호 의무를 지니는 국가로서는 이를 보장하고 권장해야 할 일이지, 거꾸로 허가를 요구하며 제지할 것은 아니다. 물론, 폭력적인 집회나 도로교통을 극심하게 방해하는 집회 등은 규제 대상이 되어야겠지만, 오로지 밤에 행해진다는 이유만으로 그 규모와 성격을 가리지 않고 일괄적으로 집회를 금지하는 것은 과도한 기본권 제한에 해당한다.

· 결국 헌재는 위 조항에 대하여 헌법불합치 결정을 내렸으며, 위 조항은 현재 그 효력을 잃은 상태이다.

 

 

 

Ⅱ. 선거와 민주 정치

 

 

  1. 선거의 기능과 의의

 

   ■ 선거의 의의

· 선거란 국민이 자신들의 대신하여 국가를 운영할 공직자를 뽑는 제도로, 대의제를 채택하고 있는 현대 민주 국가에서 국민 자치를 실현하는 가장 기본적이고 핵심적인 제도임

   ■ 선거의 기능

· 국민은 선거를 통해 대표를 직접 선출할 뿐만 아니라, 국정 운영에 대한 지지나 반대 의사를 표명함으로써 권력을 통제하고, 책임 정치를 실현하게 함

 

 

  2. 민주 선거의 4대 원칙

 

· 우리 헌법은 제41조 1항에서 “국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀 선거에 의하여 선출된 국회 의원으로 구성한다.”고 규정하고, 제67조 1항에서 “대통령은 국민의 보통·평등·직접·비밀 선거에 의하여 선출한다.”고 규정하여 보통·평등·직접·비밀 선거의 원칙을 천명하고 있다.

 

· 보통 선거의 원칙 (⇔ 제한 선거) : 선거권의 유무에 있어서의 평등. 일정한 나이 이상의 국민 누구에게나 선거권을 부여해야한다는 원칙.

 

· 평등 선거의 원칙 (⇔ 차등 선거) : 선거권의 내용에 있어서의 평등을 의미. 선거권의 산술적 평등 즉, 1인1표제의 원칙뿐만 아니라, 각 1표가 가지는 실질적 투표 가치에 있어서도 차별을 금지함. 게리멘더링, 선거구 간 인구 편차, 정당 득표율과 의석 점유율의 불일치는 투표 가치의 평등 문제를 발생시킴

 

· 직접 선거의 원칙 (⇔ 간접 선거) : 유권자 자신이 직접 대표자를 뽑아야 한다는 원칙. 오늘날에 있어서는 투표의 결과가 유권자의 의사에 결정될 것을 요구하는 원칙으로 이해함. 대리 투표는 금지되지만, 미국 대통령 선거 방식, 부재자 투표, 우편 투표, 전자 투표는 유권자의 의사가 선거 결과를 결정하게 되므로 직접 선거의 원칙 위배되지 않음. 대리 선거의 금지.

 

· 비밀 선거의 원칙 (⇔ 공개 선거) : 선거인이 누구에게 투표하였는지를 공개하여서는 않된다는 원칙. 단, 투표자가 투표가 끝난 이후에 스스로 공개하는 것은 상관없음.

 

※ 자유 선거의 원칙 

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☞ 선거권의 행사 여부를 개개인의 자유에 맡기는 원칙이다. 이 원칙은 비록 헌법에서 명시하고 있지는 않지만 민주주의 선거제도에 내재하는 법 원리로 이해된다. 그러므로 선거에 참여하지 않은 국민에게 과태료 내지 형벌을 부과함으로써 선거 참여를 의무화 한다면 이는 자유 선거 원칙에 반할 우려가 있다. 그러나 오늘날 정치적 무관심이 만성화되어 대표자의 민주적 정당성에 흠결이 생기는 것은 국민주권의 원리에 비추어 바람직하지 않고, 또 선거권은 국민의 권리이자 의무이기도 하므로 선거에 참여하지 않는 국민에게 일정한 불이익을 주어야 한다는 주장이 만만치 않게 제기되고 있다.

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  3. 선거구제

 

   ■ 의 의

· 선거구란 국민의 대표를 선출하는 지역적 단위로서, 선거구를 어떻게 정하느냐에 따라 특정 후보자나 특정 정당에 유리하게 선거 결과가 나타날 수 있기 때문에, 선거구를 공정하게 획정하는 일은 공정한 선거의 첫걸음이 됨.

· 따라서 우리나라는 선거구를 법률로 정하는 선거구 법정주의를 채택하여, 국회에 선거구 획정 위원회를 두어 선거구 획정 사무를 전담함.

 

   ■ 게리멘더링의 금지

· 게리맨더링은 자의적이고 불공정한 선거구 획정을 의미하는 단어로, 1812년 미국 매사추세츠 주지사 게리(E.Gerry)가 선거구를 소속 정당인 공화당에 유리하도록 분할해보니, 그로 인하여 만들어진 선거구 모양이 도룡뇽(salamander)처럼 생겼으므로 Gerry와 salamander를 합성하여 이름 붙인 것이다. 게리맨더링은 그 자체로 선거구 법정주의 위반이지만, 당선과 낙선에 기여하는 1표의 가치가 게리맨더링에 의해 달라지므로 평등 선거의 원칙에도 위반된다.

 

   ■ 선거 공영제

· 선거 운동에 있어서 후보자의 재력에 따른 차별을 시정하기 위하여 선거 비용의 일부 또는 전부를 국가가 부담하는 제도이다. 선거구 법정주의와 더불어 선거의 공정성을 보장하기 위한 제도에 해당한다. 우리나라 경우, 후보자의 기탁금 액수가 높은데다 후보자의 선거 비용 항목 중 일부만을 선거 후에 보전해주고 있어서 개선이 필요하다는 평가를 받고 있다.

 

 

   ■ 선거구 획정의 기준

· 기본적으로 인구수를 기준으로 획정하되, 지역성이나 행정 단위를 고려하여 결정함.

 

 

   ■ 선거구 제도

구 분	소선거구 제도	중·대 선거구 제도
의 미	· 한 선거구에 1명만 선출하는 제도 · 다수대표제와 결합	· 중선거구제 : 2~4명 선출 · 대선거구제 : 5명 이상 선출 · 소수 대표제와 결합
장 점	· 거대 정당, 기득권 정당에 유리 → 다수당의 출현이 용이하여 정국 안정에 기여하는 점이 있음  · 선거 비용이 적게 듬  · 후보를 파악이 보다 쉬워져서 인물 선거의 경향을 띠게되고, 투표율이 보다 높음	· 사표가 적어짐 · 군소 정당, 신생 정당에 유리 → 다당제 경향 · 인물 선거가 아닌 정책 선거가 될 가능성이 높음 · 지역주의가 완화됨
단 점	· 사표가 많이 발생 → 득표율과 의석 비율의 심각한 불일치를 야기, 과소득표 과대대표의 문제 발생 · 정치 신인이나 신생 정당에 매우 불리 · 연고주의(지역주의)의 폐단이 극대화됨	· 당선자 간의 득표 격차로 투표 가치의 차등 문제가 발생 · 후보자가 난립할 우려가 있고, 후보자의 검증 없이 전국적인 지명도만으로 당선될 가능성이 있음 · 선거비용이 많이 들고, 선거관리가 어려움 · 인물 파악이 어려움 → 정치적 무관심과 투표율 하락을 초래할 우려가 있음
적용선거	· 대통령 · 지역구 국회 의원 · 지역구 광역시·도 의회 의원 · 지방 자치 단체장 · 교육감	· 중선거구제 : 지역구 기초 의회 의원 · 대선거구제 : 비례대표 국회 의원, 비레대표 광역 의회 의원, 비례대표 기초 의회 의원

 

4. 대표 결정 방식

 

   ■ 의미와 종류

국민의 투표를 바탕으로 의회 의석을 배분하는 방식을 의미. 크게 다수(대표)제와 비례(대표)제로 분류하고, 다수제는 다시 단순 다수제(=상대 다수제)와.절대 다수제로 구분함.

 

   ■ 단순 다수 대표제와 비례 대표제

구 분	단순 다수 대표제	비례 대표제
의 미	· 선거구에서 가장 많은 표를 획득한 사람이 당선	· 각 정당의 유효 득표율에 따라서 의석을 배분
장 점	· 당선자 결정이 쉽고 간편  · 거대 정당 후보의 당선 가능성이 높음 → 정국 안정	· 사표가 적음 → 대표성과 민주성이 높음
단 점	· 사표가 발생율이 높음 → 선거권자의 과반수의 지지를 얻지 못함에도 불구하고 다수 득표를 이유로 대표성 없는 대표를 선출(대표의 역설) · 소수 정당에 불리 (민주주의 다원주의적 가치관에 반함)	· 방법이나 절차가 매우 다양하고 복잡함  · 정당 득표율 계산 방법이나 후보자 명부 작성을 둘러싼 논란이 발생할 수 있음

※ 절대 다수 대표제

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· 총 유효 투표의 과반수를 획득(절대 조건)한 후보가 당선되는 방식을 의미한다. 상대 다수 대표제에 비하여 대표성이 보다 높아지는 특색이 있다. 절대 다수제는 다시 결선 투표제와 선호 투표제로 나뉜다.

· 결선 투표제는 1차 투표에서 과반수를 획득한 후보가 있으면 그를 당선시키고, 그러한 후보가 없으면 1,2위 후보자를 두고 다시 결선투표를 진행하여 과반수를 획득한 후보를 당선시키는 방식이다.

· 선호 투표제는 다음과 같은 방식으로 후보자를 결정한다. 유권자에게 선호도가 다른 2표(또는 그 이상)를 주고, 선호도에 따른 투표를 한다. 1선호표에서 과반수를 득표한 후보자가 나오면 그를 당선시키고, 그러한 후보자가 없으면 최하위 후보를 탈락시킨 뒤, 최하위 후보에게 투표한 유권자의 제2선호표를 개표하여 그 표를 각 후보자에 합산한다. 합산한 결과 과반수를 득표한 후보자가 나오면 그를 당선시키고, 그러한 후보자가 없으면 같은 방법을 과반득표자가 나올 때 까지 반복한다. → 재투표를 방지하고, 대표성을 높이는 선거 방식이지만, 투표과정과 후보자 결정과정이 복잡하다는 단점이 있다.

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※ 지역구 국회의원 후보자에 대한 투표를 그 후보자의 정당에 대한 투표로 의제하는 ‘1인1표제 방식의 비례대표 국회의원 선거[2000헌마91·112·134(병합)]

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· 공선법(공직선거법)은 이른바 1인 1표제를 채택하여 유권자에게 별도의 정당투표를 인정하지 않고 있으며, 지역구선거에서 표출된 유권자의 의사를 그대로 정당에 대한 지지의사로 의제하여 비례대표의석을 배분토록 하고 있는바, 이러한 비례대표제 방식에 의하면, 유권자가 지역구후보자나 그가 속한 정당 중 어느 일방만을 지지할 경우 지역구후보자 개인을 기준으로 투표하든, 정당을 기준으로 투표하든 어느 경우에나 자신의 진정한 의사는 반영시킬 수 없으며, 후보자든 정당이든 절반의 선택권을 박탈당할 수 밖에 없을 뿐만 아니라, 신생정당에 대한 국민의 지지도를 제대로 반영할 수 없어 기존의 세력정당에 대한 국민의 실제 지지도를 초과하여 그 세력정당에 의석을 배분하여 주게 되는바, 이는 선거에 있어 국민의 의사를 제대로 반영하고, 국민의 자유로운 선택권을 보장할 것 등을 요구하는 민주주의원리에 부합하지 않는다.

· 정당명부에 대한 투표가 따로 없으므로 유권자들에게 비례대표의원에 대한 직접적인 결정권이 전혀 없는 것이나 마찬가지이다. 지역구후보자에 대한 투표를 통하여 간접적으로 또－지역구후보자에 대한 지지와 정당에 대한 지지가 일치할 경우에 한하여－ 우연적으로만 비례대표의원의 선출에 간여할 수 있을 뿐이다. 정당명부에 대한 직접적인 투표가 인정되지 않기 때문에 비례대표의원의 선출에 있어서는 유권자의 투표행위가 아니라 정당의 명부작성행위가 최종적·결정적인 의의를 지니게 된다.

· 결론적으로 현행 비례대표의석배분방식은 선거권자들의 투표행위로써 정당의 의석배분, 즉 비례대표국회의원의 선출을 직접, 결정적으로 좌우할 수 없으므로 직접선거의 원칙에 위배된다고 할 것이다.

 

· 현행 1인1표제하에서의 비례대표의석배분방식에서, 지역구후보자에 대한 투표는 지역구의원의 선출에 기여함과 아울러 그가 속한 정당의 비례대표의원의 선출에도 기여하는 2중의 가치를 지니게 되는데 반하여, 무소속후보자에 대한 투표는 그 무소속후보자의 선출에만 기여할 뿐 비례대표의원의 선출에는 전혀 기여하지 못하므로 투표가치의 불평등이 발생하는바, 자신이 지지하는 정당이 자신의 지역구에 후보자를 추천하지 않아 어쩔 수 없이 무소속후보자에게 투표하는 유권자들로서는 자신의 의사에 반하여 투표가치의 불평등을 강요당하게 되는바, 이는 합리적 이유없이 무소속 후보자에게 투표하는 유권자를 차별하는 것이라 할 것이므로 평등선거의 원칙에 위배된다.

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